Crisis económica global, transparencia y papel del Congreso

22 Agosto 2009

Crisis económica global, transparencia y papel del Congreso

En tiempos de crisis, la demanda ciudadana de transparencia es razonablemente mayor. La realización adecuada de la misión congresual se convierten en elementos de información, confianza y gobernabilidad

Escrito por: TEMÍSTOCLES MONTÁS

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http://hoy.com.do/negocios/2009/8/22/290437/Crisis-economica-global-transparencia-y-papel-del-Congreso

La caída drástica de la economía mundial que se ha verificado desde finales de 2007 no es un acontecimiento extraño ni nuevo. De hecho, las caídas importantes en la actividad económica comenzaron a llamar la atención de los estudiosos desde el siglo XIX. En 1863, un francés, Clement Juglar, demostró por medio de pruebas estadísticas que las crisis no eran fenómenos aislados, sino parte de una fluctuación cíclica de la actividad comercial bursátil e industrial, y que los periodos de prosperidad y crisis se seguían unos a otros. En este sentido, estableció que la depresión era una reacción del sistema económico frente al auge, o la adaptación del sistema a la situación de sobreproducción inherente al auge.

Joseph A. Schumpeter (Busines Cycles, 1927), al analizar los diferentes tipos de fluctuaciones que se producían en el capitalismo, distinguió una fase de expansión más o menos larga que culmina en un boom, para ulteriormente entrar en una fase de recesión y, más allá aún, a la propia depresión para, luego de tocar fondo, volver a iniciar una nueva fase de expansión. Schumpeter clasificó los ciclos según su duración en tres tipos: largo, medio y corto, a los que dio los nombres de los economistas que más se habían distinguido en su estudio. Kondratief para los ciclos de 40-50 años, Juglar para los ciclos de 5-10 años y Kitchin para los de duración inferior.

Otro célebre economista, Charles Kindleberger, autor de uno de los más reputados libros sobre la crisis económica de la década de los treinta (The World in Depression 1929-1939), citando a Wilhem Roephe, el gran promotor de la economía social de mercado en Alemania, estableció que “una teoría satisfactoria del boom explica la depresión. Lo que se ha sembrado durante el boom tiene que ser recogido en la crisis”. Obviamente, en el boom, todos estamos felices y contentos, nadie quiere que le hablen de crisis, lo que me recuerda una cumbia que dice: “que vivan las propiedades del aguardiente y mueran las consecuencias del día siguiente”. De manera simple, después de una buena fiesta nadie quiere la resaca del día siguiente.

Minsky

Al analizar las fluctuaciones económicas desde la óptica de los mercados financieros, Hyman Minsky demostró, a mediados de los setenta, que en tiempos de prosperidad se desarrolla una euforia especulativa en la que aumenta el volumen de crédito, hasta que los beneficios producidos ya no pueden pagarlo; entonces, los impagos producen la crisis. El resultado es una contracción del crédito, incluso para aquellas compañías que sí pueden pagarlo; entonces, esta contracción del crédito abre el paso a la recesión de la economía. En 1974, Minsky decía que una característica fundamental de la economía capitalista es que el sistema financiero oscila entre la robustez y la fragilidad, siendo dicha oscilación parte integrante del proceso que genera los ciclos económicos.

La Oficina Nacional de Investigaciones Económicas de los Estados Unidos, conocida como NBER, registra en su página en Internet la duración (en meses) de los ciclos económicos que se han producido en ese país desde el siglo XIX. De los datos aportados por la NBER interesa resaltar de manera particular los ocurridos a partir de 1929.

Observen ustedes, por favor, que hasta ahora la fase recesiva más larga es la que se registró luego del crac de la bolsa de Nueva York en 1929, que duró 43 meses, seguida ahora por la presente crisis que ya dura 20 meses. Este hecho es lo que ha llevado a muchos economistas a considerar la presente crisis como la más profunda desde los años 30 del siglo XX.

La actual crisis económica global valida la tesis de Minsky. El periodo de prosperidad que se vivió en los Estados Unidos en los 73 meses previos a diciembre de 2007, que es el momento en la NBER decreta la recesión en ese país, se desarrolló una euforia especulativa en los mercados de créditos hipotecarios que prosperó mientras la Reserva Federal mantuvo bajas tasas de interés durante varios años, que en términos reales eran negativas. Durante esos años, la banca estimuló a los ciudadanos, incluidos los de baja solvencia, a que pidieran dinero prestado para adquirir viviendas. Y así ocurrió. Todo marchó bien mientras las tasas de interés se mantuvieron bajas y los adquirientes de viviendas de baja solvencia pudieron pagar las hipotecas. Cuando la situación cambio por el incremento en las tasas de interés y los propietarios de hipotecas de baja solvencia no pudieron pagarla, lo que hicieron fue devolver las llaves de las casas al banco, naciendo así lo que hoy se conoce como activos tóxicos. Los efectos sobre el sistema bancario no se hicieron esperar.

Quiebra

Muchas instituciones bancarias quebraron y otras se desvalorizaron. Para mostrar el impacto voy mencionar dos reputadas instituciones financieras que estuvieron al borde del colapso y que todavía no han podido reponerse. Una es el Citigroup, que a mayo de 2007 tenía un valor en bolsa superior a los 266 mil millones de dólares, valor que cayó a menos de 6 mil millones de dólares en marzo-2009; en junio pasado, su valor ya se colocaba alrededor de 17 mil millones.

El otro banco es UBS, importante institución financiera de Suiza, que estaba valorada en más de 163 mil millones de dólares en mayo de 2007 y cayó a cerca de 25 mil millones en marzo de 2009; en junio pasado ya había recuperado terreno y su valor se estimaba en 41 mil millones.

El resultado de todo esto, como muy bien señaló Minsky, fue la contracción del crédito, lo que decretó de manera automática la recesión que hoy estamos viendo a nivel mundial. Las proyecciones de crecimiento mundial para el presente año van desde -1.3% según el FMI, hasta -2.9% según el Banco Mundial. Como un reflejo de esa situación se ha producido una caída en el comercio mundial, tal y como se puede apreciar a través de índice de contratación de fletes, el Baltic Dry Index, que mide la cantidad de contratos de envío de mercancía que se cierran en las principales rutas marítimas mundiales. Los contratos de envío de mercancía cayeron desde un nivel cercano a 12,000, en mayo-2008, hasta menos de 1,000 en el último trimestre de ese año e inicios de 2009. En la actualidad (julio-2009), los contratos de envío de mercancía han recuperado parte del terreno perdido, colocándose en 4,070 en la actualidad. Sin embargo, de acuerdo con el Banco Mundial, para el presente año el comercio mundial descenderá 10%.

Cuando la crisis financiara se transmitió al sector real de la economía de los países desarrollados, derivó en una crisis económica global con efectos directos en los países emergentes y en vía de desarrollo. Específicamente, los países con un alto grado de apertura al comercio mundial como RD, los canales de transmisión de la crisis han sido el comercio, que ha caído; los flujos de inversión extranjera directa, que se han reducido; los flujos turísticos, que han mermado; las remesas, que se han reducido; y los precios de las materias primas, que se desplomaron. También, el impacto ha venido por la vía de los incrementos en los costos de financiamiento y las restricciones a los créditos. El resultado de esa situación ha sido un enfriamiento de la actividad económica con efectos muy negativos en los ingresos públicos, reduciéndose por este motivo la capacidad de los gobiernos para enfrentar los problemas sociales.

Al llegar a este punto me planteo las siguientes interrogantes: ¿Qué fue lo que falló? ¿Fue el Mercado o fue el Estado? Hay quienes plantean que la crisis se originó como consecuencia del papel jugado por la Reserva Federal de los Estados Unidos durante varios años y que, por consiguiente, la responsabilidad de la crisis recae en el Estado por no dejar que los mercados operaran libremente. Los que así piensan, consideran que para enfrentar la crisis hay que dejar que el ajuste se haga por el libre juego de los mercados, aunque eso signifique desempleo masivo, desaparición de las empresas peor dotadas y preparadas, para así facilitar la emergencia de una economía más sana y resistente. Por otra parte están los que achacan la crisis a la falta de control y de regulación adecuada de los mercados financieros, y proponen que el sector público entre en escena para evitar el colapso del sistema con grandes intervenciones, tanto por el lado monetario como por el lado fiscal, así como de mayor control y regulación del sistema financiero. Esta es la visión que está predominando hoy a nivel mundial, tal y como se desprende del accionar de los gobiernos y de los acuerdos arribados en la conferencia del G-20.

Rescate

Para que tengamos una idea de la magnitud de los paquetes de rescate que se han estado aplicando, veamos los siguientes datos: la economía norteamericana tendrá un saldo fiscal negativo equivalente al 13.6% del PIB, el más grande déficit desde 1945, cuando representó el 21.5% del PIB. Uno de los factores explicativos de este déficit es la caída de los ingresos fiscales estimados en un 14.5% para el presente año. En la zona euro el déficit fiscal será equivalente 5.4% del PIB, en Japón será de 9.9%, en el Reino Unido de 9.8% y en Canadá de 3.4%. Para 2010, el saldo fiscal seguirá siendo muy elevado en la generalidad de los países miembros de la OCDE.

La consecuencia inmediata de estos enormes déficits serán niveles increíbles de endeudamiento. De acuerdo con un estudio realizado por economistas del FMI, publicado en junio pasado, en los próximos años, la deuda pública bruta de los gobiernos de los países avanzados del G-20 pasará de representar el 78% del PIB en 2007 a 106% en 2010, e implicará una adición de deuda en esos países de más de 9 trillones de dólares en un periodo de tres años. Los economistas del FMI proyectan que para 2014, la deuda de los gobiernos de los países avanzados del G-20 llegará a representar el 114% del PIB; y si la economía no se recuperara rápidamente, el debilitamiento de los ingresos fiscales gubernamentales haría que el nivel de deuda llegara a representar hasta 150% del PIB.

La historia sugiere que el incremento de la deuda pública es inevitable cuando se producen crisis financiera de envergadura, como la actual. Un estudio de 14 grandes crisis financiera en el siglo XX, llevado a cabo por Carmen Reinhart, de la Universidad de Maryland y Ken Rogoff, de la Universidad de Harvard, muestra que la deuda pública crece un 86% promedio, en términos reales, en los años posteriores a la crisis.

Para los parlamentos, que tienen la responsabilidad de aprobar los presupuestos gubernamentales y los financiamientos necesarios del mismo, esta es una situación que amerita la mayor atención. Así lo ha asumido el Congreso de los Estados Unidos cuando tuvo que aprobar los paquetes de rescate que le fueron sometidos por el ex presidente Bush y por el actual presidente Obama.

Los resultados de la implementación de los paquetes de apoyo, fiscales y monetarios, en las economías desarrolladas comienzan a verse ya si nos atenemos a los recientes datos sobre crecimiento económico en el segundo trimestre del presente año. Alemania, Francia y Japón anuncian la salida de la recesión y en el caso de los Estados Unidos la caída del crecimiento económico durante el segundo trimestre del año fue más pequeña de lo que se esperaba. En este país, en el mes de julio, se produjo una desaceleración del desempleo, aun cuando el número de desempleado sigue en aumento.

Estas son señales esperanzadoras de que lo peor de la tormenta parece estar pasando; sin embargo, muchos economistas aconsejan optimismo moderado con respecto a la rapidez e intensidad de la recuperación económica

Ahora quiero llamar la atención sobre el papel de los parlamentos en el contexto de la presente crisis. Es importante indicar que los parlamentos son corresponsables de la gobernabilidad democrática y por lo tanto deben apuntalar todas las políticas orientadas a garantizar el mayor grado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta del gobierno. Una expresión de esto es contribuir a una dinámica económica positiva que se exprese en más y mejores empleos. Esto, por lo general, se hace a través del involucramiento de los parlamentos en el ciclo presupuestario, en la aprobación de los impuestos y el endeudamiento, lo que le da un sentido de propiedad pública a las estrategias económicas.

Regulaciones

Como indiqué anteriormente, por lo general, la crisis económica viene precedida de burbujas en los mercados financieros. El parlamento, a través de su poder de legislar, tiene la facultad de aprobar regulaciones que pongan límites con carácter preventivo a las instituciones financieras en la toma de riesgos excesivos que pudieran colocar a los sistemas financieros nacionales y globales en condiciones de vulnerabilidad sistémica. Estas regulaciones deben ser suficientemente fuertes para evitar inducir al riesgo moral por parte de instituciones financieras altamente propensas al riesgo; es decir, dejar bien claro que quien asume los riesgos es el responsable de pagar sus costos. La experiencia de la actual crisis económica global ha dejado bien claro que la regulación financiera es necesaria, pues la gobernanza empresarial de las instituciones financieras puede ser insuficiente para frenar la adopción de conductas muy riesgosas.

Se ha visto que cuando estalla una crisis, para evitar que se contagie a todo el sistema financiero y se produzca la recesión de la economía real, los gobiernos suelen apelar a rescates bancarios y a aplicar paquetes de estímulo fiscal y crediticio. Entonces, el parlamento tiene que jugar un rol decisivo para asegurar la transparencia y el mejor uso posible de los recursos públicos disponibles para hacer frente a la crisis. El escrutinio congresual es vital para garantizar que las estrategias de intervención y estímulo sean las más eficaces para resolver la situación; específicamente, es relevante que el parlamento vigile y asegure que la intervención del gobierno a través del gasto público esté orientada a estimular la economía real. Dentro de este escrutinio, es de extrema importancia dejar bien claro cuáles son las implicaciones distributivas asociadas a un determinado paquete de rescate y estimulo fiscal. Tomando en cuenta que la presión y la urgencia de dar respuesta a la crisis, así como la expansión del contagio, pueden inducir a la rápida adopción de soluciones que pueden ser onerosas desde el punto de vista distributivo, se hace necesario contar con capacidades analíticas al interior de los parlamentos para poder examinar y comprender plenamente el alcance de las soluciones propuestas.

Como fue mencionado más arriba, la urgencia de enfrentar los efectos de la crisis y sus secuelas en el plano de destrucción de empleos y capacidades productivas conduce la mayoría de las veces a elevar la deuda pública. El retorno a niveles de endeudamiento sostenibles es la tarea que ha de ocupar parte de la atención del parlamento, una vez superada la crisis. En ese sentido, el parlamento deberá abordar con toda responsabilidad la discusión a cerca de las medidas que permitan recuperar los niveles adecuados de endeudamiento público, cónsonos con los principios existentes de la estabilidad macroeconómica.

Como se sabe, el parlamento tiene como parte de su misión una función de legislación y supervisión en ese sistema de pesos y contrapesos que es la democracia. La función de supervisión de las acciones del Ejecutivo tiene, a su vez, el propósito de asegurarse y asegurar a la población la realización de los planes y proyectos orientados a la concreción de los objetivos de desarrollo y el mejoramiento de su calidad de vida. De esta manera, realiza también el parlamento su misión de representación.

En el marco de la presente crisis global, hay un factor que hace aún más relevante y exigente esta función de supervisión del parlamento: la demanda social de transparencia.

La transparencia se ha constituido en una demanda creciente de los diversos sectores sociales interesados en una mayor pulcritud en el manejo de la “cosa pública”.

Ella hace referencia al esfuerzo por evitar la “opacidad” que tradicionalmente parece arropar el funcionamiento de lo público, convirtiéndolo en coto cerrado de los responsables de turno, y en consecuencia, creando condiciones para un manejo discrecional de los recursos. La transparencia consiste justamente en la posibilidad de que quienes están “afuera” de las instituciones públicas, es decir la ciudadanía y sus organizaciones, pueda “mirar hacia adentro de ellas” y obtener información relevante y oportuna con respecto al desarrollo de los diversos planes y programas que deben concretar los objetivos misionales de dichas organizaciones, para discernir con respecto a su pertinencia.

En tiempos de crisis como la actual, la demanda ciudadana de transparencia es razonablemente mayor. Esto así, primero, en razón de que la desinformación, incertidumbre y sensación de incomprensibilidad con respecto a lo que realmente está sucediendo, normalmente son elementos que acompañan la crisis propiciando un cierto “estado social de ánimo” marcado por la desconfianza. Y, segundo, por el necesario incremento del esfuerzo de búsqueda de recursos externos para poder enfrentar la crisis que abulta la sensación en la ciudadanía de incremento en las posibilidades de manejo indelicado de esos recursos y del proceso de negociación de los mismos.

Así las cosas, la realización adecuada de la misión congresual de supervisión y el aporte responsable a la construcción de mecanismos de transparencia, se convierten en elementos de información, confianza y certidumbre social, y en un importante factor de gobernabilidad, que, a su vez, colocará a los países en un ambiente social y político propicio para enfrentar los desafíos que la crisis coloca.

Crisis global y Gran depresión

Es edificante analizar la presente crisis económica global poniéndola en perspectiva con la Gran Depresión de los años treinta:

a. Entre 1929, cuando estalla la crisis, hasta lo más profundo de la Gran Depresión en 1933, el PIB de los Estados Unidos cayó en 33%; la producción industrial, 53% y la inversión el 88%. Sin embargo, en 2008 la economía norteamericana creció 1.1% y para 2009 se proyecta un crecimiento negativo entre 2.8 y 4.0%. Si bien esta caída en el crecimiento es considerable, se está muy lejos de poder afirmar que la economía estadounidense se encamine hacia una depresión comparable a la de 1930. Hoy sólo se puede hablar de recesión, ya que una economía entra en depresión cuando su PIB registra una caída mayor al 10% o si la recesión inicial dura al menos tres años.

b. Otro dato a tener en cuenta para valorar la diferencia entre la crisis de los treinta y la actual es que, en el primer caso, la crisis se desató tras un periodo de expansión económica de sólo 21 meses y en un momento en que estaba en proceso un impulso hacia el fraccionamiento del mercado mundial. En cambio, la actual crisis fue precedida de un periodo de 73 meses de expansión económica en los Estados Unidos. Y aunque se proyecta una caída del comercio internacional, nada hace prever una tendencia hacia el hundimiento como se produjo en la década de los treinta; tampoco se advierte tendencia hacia la desconexión del mercado mundial.

c. Otro elemento adicional es el siguiente: la situación de los mercados de materias primas es diferente ahora de la del periodo previo a la gran depresión de los años treinta. Esta estuvo marcada por una caída de los precios de los commodity, fundamentalmente de los productos agrícolas, lo que ejerció un efecto transmisor muy fuerte de la depresión hacia el resto del mundo. Los precios estaban cayendo ya en 1928 y seguirían haciéndolo fuertemente hasta 1932. Esto significó una caída abrupta del ingreso de los granjeros, lo que tuvo un extraordinario efecto sobre el resto de la economía en un tiempo en que en Europa, Japón y América del Norte los trabajadores empleados en la agricultura superaban aún los empleados en la industria. La caída del ingreso de los granjeros vino acompañada de una caída del precio de la tierra, así como un desplome en la demanda de inversión en el sector agrícola y quiebras hipotecarias. Todo esto echó a perder a muchos bancos, contribuyó a deprimir los precios y a generar deflación. Por el contrario, la crisis que inició a finales de 2007 vino precedida de un auge de los precios de las materias primas. La crisis dio inicio a una tendencia a la baja de los precios de las materias primas, pero de ninguna manera se ha tratado de un largo período de derrumbe de precios como el que se tuvo durante la gran Depresión.

d. Por último, cabe poner de relieve que el papel jugado por la Reserva Federal de Estados Unidos en 1930 fue diferente al que está jugando ahora. Durante la crisis de los treinta no existía seguro de depósitos, de manera que cuando se esparcían rumores de problemas en un banco los depositantes corrían a retirar sus ahorros y los bancos colapsaban. Ahora existen seguros de depósitos que frenan la ocurrencia de aquellas corridas. Además, la Reserva Federal ha tenido ahora un papel más dinámico. En aquellos años existía un fuerte compromiso con el oro, y el criterio imperante era que el dólar no debía devaluarse. Por esa razón, en1931, en el fondo de la crisis, la reacción de la Reserva Federal fue elevar las tasas de interés con el argumento de que había que preservar el valor del dólar a toda costa. Se estableció así una restricción a la liquidez del sistema y se vino a actuar sólo hasta que la crisis hizo colapsar el sistema bancario. Ahora la situación ha sido diferente. Los bancos centrales, incluyendo la Reserva Federal, han intervenido masivamente inyectado liquidez al sistema.

Capacidad de amortiguamiento de la crisis

En el caso de los países de América Latina y el Caribe, la capacidad de amortiguamiento de la crisis dependerá de la posibilidad de que los países puedan financiar sus brechas fiscales para activar medidas que dinamicen la economía y protejan a la población pobre. Algunos países de la región pudieron acumular excedentes durante los años de crecimiento positivo, como es el caso de Chile, y por esa razón han podido desarrollar una política fiscal expansiva. Otros, como RD, si bien han flexibilizado sustancialmente la política monetaria, han tenido que aplicar una política fiscal restrictiva debido a la caída de los ingresos y a la falta de financiamiento. Es contraproducente que en un contexto en el cual los países desarrollados están poniendo en marcha ambiciosos programas fiscales para reactivar la demanda agregada, países como los nuestros no puedan hacerlo por dificultad de lograr financiamientos de apoyo presupuestario.

Por ejemplo, en el caso de la RD la dificultad de lograr financiamiento de apoyo presupuestario combinado con la caída de los ingresos, es de tal magnitud que de seguir la tendencia el déficit proyectado para este año no solo será menor al del año anterior sino también al presupuestado originalmente. Esto es preocupante porque refleja una política pro cíclica en momento en que lo que se recomienda es aplicar una política anti cíclica en repuesta a la crisis. Una política anti cíclica de la economía debería conllevar un déficit del sector público no financiero del alrededor de 3.5% del PIB en el 2009 y de 3.0% del PIB en 2010. Esta expansión fiscal contribuiría a acortar la duración de la caída de la economía y a apoyar su reactivación, lo que redundaría en una atenuación de los problemas sociales. No hacerlo podría poner en peligro la gobernabilidad, entendida esta como el estado o grado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Llegar a un grado en el que se pierde el equilibrio dinámico entre las demandas sociales y la capacidad de respuesta del gobierno implica ingobernabilidad.